Nederlandse overlegcultuur blijkt ongeschikt in crisistijd
Maart 2020: de coronapandemie verspreidt zich als een olievlek over Europa. Er is nog veel onbekend. Wat wel snel duidelijk wordt: hier moet grootschalig getest worden.
Al snel na het begin van de uitbraak staat Sanquin Diagnostiek BV samen met het Nationaal Screeningslaboratorium van Stichting Sanquin Bloedvoorziening klaar met ervaring, apparatuur en capaciteit om heel veel COVID-19-testen af te nemen. Toch krijgt Sanquin van de overheid niet de opdracht die testcapaciteit in te zetten, ten faveure van duurdere buitenlandse labs. We spreken Nico Vreeswijk en Anton van Weert van Sanquin: waar ging het mis?
Foto: Liesbeth Dingemans
Intentie: De coronacrisis begint en Sanquin staat klaar
Sanquin is dé organisatie voor de bloed- en plasmavoorziening, met veel ervaring op het gebied van diagnostische testen. Dus als de coronapandemie uitbreekt, denken ze bij Sanquin meteen: wat kunnen wij voor de maatschappij doen? Sanquin heeft veel ervaring met grootschalig testen, beschikt over de geschikte apparatuur voor COVID-testen, een logistiek landelijk netwerk én heeft de flexibiliteit om vrij eenvoudig op te schalen.
“Hoe mooi zou het zijn als bewoners niet meer worden gestigmatiseerd door een polsbandje?”
Aanpak: De negatieve effecten van fluctuerende aantallen testaanvragen
In het begin heeft Sanquin vooral mondeling contact met het ministerie van VWS. Ondertussen komt er een grote diversiteit aan partijen in beeld. Deze organisaties hebben vaak andere belangen dan Sanquin, dat geen commercieel belang heeft. Het ministerie van VWS richt ondertussen een Landelijke Coördinatiestructuur Testcapaciteit (LCT) in met het LCDK (Landelijk Coördinatieteam Diagnostisch Keten; later Dienst testen) als uitvoeringsorgaan en zet de medisch-microbiologische laboratoria (MML) aan het stuur. Deze MML’s zijn verspreid over heel Nederland en hebben samen alle kennis over infecties, van tekenbeten tot soa’s. Van Weert: “Enerzijds was het dus logisch dat het ministerie de MML’s een leidende rol gaf, maar de problemen lagen vooral in de logistiek en ICT. Dat konden we al zien aan de ontwikkelingen in het buitenland en onze landelijke kennis en ervaring in de bloedvoorziening. Toch heeft de LCDK het testen lang bij de MML’s gehouden. De uitkomst was dat de mogelijkheden voor snelle opschaling niet werden benut.” Sanquin doet dat wel, maar krijgt daarvoor pas in juni de opdracht.
Uiteindelijk beoogt LCDK in het najaar van 2020 dat met de inrichting van de teststromen alle testlabs op 30% capaciteit zouden komen, met dus veel ruimte om op te schalen. Maar het aantal testaanvragen loopt veel meer op dan kabinet en OMT anticiperen en daarvoor is niet tijdig voldoende testcapaciteit gereserveerd. Daarom maakt Nederland afspraken met vooral buitenlandse commerciële testlabs, met relatief langdurige garanties van volume en daarmee omzet. Wanneer het aantal testen weer daalt, stuurt Nederland daarom nog steeds veel tests naar het buitenland om maar de afgesproken minimale aantallen te halen en niet voor de garanties te hoeven betalen. Zo gaan er nagenoeg geen testen meer naar Sanquin en andere Nederlandse laboratoria. De 30%-verdeling wordt daarmee losgelaten en veel labs schalen noodgedwongen af.
Als de contracten met de buitenlandse labs bijna aflopen, is de Nederlandse overheid vervolgens traag met de nieuwe aanbestedingen. Dus verlengt VWS de lopende contracten, inclusief garantiestellingen. “Zo is er een situatie ontstaan die voor geen van de labs werkbaar is, ook niet voor de buitenlandse labs”, zegt Van Weert. “Zij hebben ingekocht op basis van de garanties, maar ze weten niet hoelang het duurt voordat ze aan hun garantie kunnen voldoen. Daarnaast kunnen de megalabs ook de aanbesteding verliezen en dan zitten ze met ongebruikte testcapaciteit. Zij weten dus niet of ze meer of minder moeten inkopen.”
Ook het model voor teststromen strookt niet met de werkprocessen in de labs. Bijvoorbeeld: Sanquin kan meer van de beschikbare capaciteit benutten als ze ook testen zou uitvoeren voor de omgeving van Amsterdam (Schiphol, GGD Amsterdam). Maar dat mag niet, die monsters gaan naar Duitsland en Oostenrijk.
“De wet wordt verkeerd geïnterpreteerd wat betreft gezichtsherkenning.”
Resultaat: Beschikbare capaciteit blijft ongebruikt
De logistiek voor testen is onderschat. Sanquin heeft in overleg veel extra testen ingekocht en investeringen gedaan. Daarbij was Nederland traag met de inkoop en afspraken rondom leveringsgaranties. De verdeling van de testmiddelen was uit evenwicht: er lagen bijvoorbeeld veel meer doses testvloeistof bij kleinere MML’s dan ze op basis van hun capaciteit nodig hadden. Tegelijkertijd stonden de grotere labs zoals Sanquin op dat moment klaar met gevalideerde capaciteit, maar kon deze slechts beperkt inzetten door een gebrek aan testvloeistof. Uiteindelijk zijn er testen naar Duitsland en Oostenrijk gestuurd, terwijl Sanquin feitelijk de infrastructuur beschikbaar had en capaciteit had vrijgemaakt.
Geleerde lessen: Inhoudelijke argumenten feller verdedigen
Vreeswijk benadrukt: “We hebben met Sanquin veel te maken met het ministerie van VWS en er is veel dat goed gaat. Alleen werkt het poldermodel van Nederland om er samen uit te komen minder goed in crisissituaties. Er is dan meer centrale sturing nodig.”
Bij Sanquin steken ze ook de hand in eigen boezem, Van Weert: “Wij hebben tijdens het proces steeds gereageerd met inhoudelijke argumenten. Nu bezien hadden we wel wat krachtiger mogen reageren, zoals sommige commerciële partijen hebben gedaan. We hadden ons veel duidelijker moeten uitspreken om de politieke beslissers te overtuigen. Vreeswijk vult aan: “Tegen VWS hadden we kunnen zeggen: ‘Als jullie de beschikbare capaciteit in Nederland niet willen inzetten, dan is dat duidelijk en dan moeten we de discussie hierover in de openbaarheid voeren.’ Dat had waarschijnlijk een verschil gemaakt “We zijn op dit punt te netjes en naïef geweest. Elke keer als VWS een toezegging deed, hebben we dat te makkelijk aangenomen. Commerciële partijen hebben dat veel beter gedaan: afspraken keihard maken. De volgende keer wil ik eerst een handtekening.”
De zwarte zwaan (onvoorziene ontwikkelingen horen erbij): De impact van de COVID-19-crisis was voor velen in de eerste maanden niet te voorzien. Wanneer beleid bepaald moest worden om het zorgsysteem gereed te maken voor het uitvoeren van testen, is de benodigde testcapaciteit onderschat
De canyon (ingesleten patronen): Het zorgsysteem heeft altijd kunnen rekenen op de expertise en de rol die MML’s vervullen als de testexperts van Nederland. Dit gedachtegoed heeft ertoe geleid dat deze centrale rol van MML’s tijdens de pandemie werd doorgezet, zonder dat andere opties grondig
werden bekeken
De brug van Honduras (problemen verplaatsen zich): De aanpak om onderschatte testafnames op te vangen is om MML’s op 30% capaciteit laten draaien opdat directe opschaling mogelijk wordt. Echter, dit leidde tot een logistiek probleem dat daarna weer opgelost diende te worden. Uiteindelijk is er gekozen voor de suboptimale oplossing om deze testen in het buitenland uit te laten voeren.
De lege plek aan tafel (niet alle relevante partijen zijn betrokken): Waar normaal dit archetype wordt omschreven vanuit het perspectief dat de betrokkenen bij de casus een stakeholder vergeten zijn te betrekken, heeft hier Sanquin vergeten zichzelf te betrekken. In het bepalen van het testbeleid hebben
grotere, commerciëlere laboratoria krachtiger gereageerd en daarmee uiteindelijk het beleid kunnen beïnvloeden. De uitkomst dat Sanquin uiteindelijk is gepasseerd door de overheid is daardoor minder verrassend.
